Ambang Batas Parlemen dalam Perspektif Hukum Administrasi Negara: Menyeimbangkan Stabilitas Pemerintahan dan Kedaulatan Rakyat

Liputan6.com, Jakarta - Ambang batas parlemen atau parliamentary threshold sering dipahami sebagai angka teknis dalam pemilu. Padahal, di balik angka tersebut terdapat persoalan mendasar mengenai siapa yang berhak memperoleh representasi di parlemen, bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi kursi, serta sejauh mana sistem politik mampu membentuk pemerintahan yang efektif, bersih, dan berpihak pada kesejahteraan rakyat.

Di Indonesia, Pasal 414 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum menetapkan bahwa partai politik peserta pemilu harus memperoleh paling sedikit 4 persen dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutsertakan dalam penentuan perolehan kursi anggota DPR.

Ketentuan ini dipertahankan untuk Pemilu 2024. Namun, melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa norma tersebut bersifat konstitusional bersyarat untuk Pemilu 2029 dan pemilu berikutnya.

Artinya, ketentuan ambang batas beserta besarannya harus diubah berdasarkan kajian yang rasional, terukur, dan mampu mengurangi disproporsionalitas hasil pemilu.

Putusan tersebut penting karena Mahkamah tidak semata-mata memperdebatkan apakah ambang batas parlemen boleh ada atau tidak. Persoalan yang lebih mendasar adalah apakah angka tertentu memiliki dasar rasional dan mampu menjaga keseimbangan antara efektivitas pemerintahan dan kedaulatan rakyat.

Oleh karena itu, perdebatan mengenai ambang batas parlemen perlu ditempatkan dalam kerangka hukum administrasi negara, tata kelola pemerintahan yang baik, serta nilai-nilai Pancasila.

Membatasi Kekuasaan dengan Hukum

Hukum administrasi negara memastikan agar kekuasaan dijalankan berdasarkan hukum, bukan kehendak penguasa atau kepentingan politik sesaat. Dalam konteks ambang batas parlemen, perspektif ini digunakan untuk menilai apakah kebijakan tersebut memiliki dasar hukum yang sah, dirumuskan secara rasional, diterapkan secara proporsional, transparan, dan berorientasi pada kepentingan umum.

Parlemen memiliki peran penting dalam penyelenggaraan administrasi negara karena DPR membentuk undang-undang, menetapkan anggaran, mengawasi pemerintah, dan menyalurkan aspirasi masyarakat.

Oleh sebab itu, komposisi DPR sangat memengaruhi arah kebijakan publik, kualitas pengawasan, dan keberhasilan pembangunan. Ambang batas parlemen bukan sekadar urusan internal partai, melainkan kebijakan publik yang berdampak langsung terhadap hak politik warga negara.

Berdasarkan asas legalitas, ambang batas harus ditetapkan melalui undang-undang yang jelas, terbuka, dan dapat dipertanggungjawabkan. Negara memang berwenang mengatur sistem pemilu, tetapi pembatasan hak politik harus memiliki tujuan sah, alasan objektif, dan tidak melampaui kebutuhan.

Prinsip proporsionalitas juga menuntut adanya penjelasan mengenai dasar penetapan angka 4 persen serta dampaknya terhadap keterwakilan rakyat. Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa pengaturannya harus memperhatikan hak politik, kedaulatan rakyat, dan rasionalitas.

Jika suara sah tidak menghasilkan kursi karena partai gagal mencapai ambang batas, keadilan elektoral perlu dikaji ulang. Penataan menjelang Pemilu 2029 harus menyeimbangkan stabilitas pemerintahan, keterwakilan rakyat, dan prinsip negara hukum.

Tidak dapat disangkal bahwa pemerintahan memerlukan stabilitas. Pemerintah yang terus-menerus berhadapan dengan parlemen yang terfragmentasi akan mengalami kesulitan dalam membentuk kebijakan, mengesahkan anggaran, dan menjalankan program pembangunan. Perdebatan politik yang tidak berkesudahan dapat menghambat pelayanan publik dan mengurangi kepastian bagi masyarakat maupun dunia usaha.

Dalam konteks tersebut, ambang batas parlemen memiliki sisi positif. Ketentuan ini dapat mengurangi jumlah partai yang memperoleh kursi di DPR sehingga proses pengambilan keputusan menjadi lebih sederhana. Partai politik juga terdorong untuk memperkuat organisasi, memperbaiki kaderisasi, menyusun program yang lebih jelas, serta membangun dukungan yang lebih luas. Secara ideal, ambang batas dapat mendorong konsolidasi sistem kepartaian dan mengurangi politik yang hanya bertumpu pada popularitas figur.

Parlemen yang lebih terkonsolidasi juga dapat mendukung kesinambungan kebijakan. Program reformasi birokrasi, peningkatan kualitas pendidikan, pengentasan kemiskinan, dan perbaikan pelayanan publik memerlukan kebijakan yang tidak mudah berubah akibat tekanan politik jangka pendek. Pemerintahan yang memiliki dukungan politik memadai akan lebih mampu menjalankan agenda tersebut secara konsisten.

Namun, stabilitas tidak boleh dipahami hanya sebagai keadaan ketika pemerintah mudah memperoleh dukungan parlemen. Stabilitas yang sehat adalah stabilitas yang tetap menyediakan ruang bagi kritik, oposisi, pengawasan, dan koreksi. Pemerintah yang kuat harus tetap tunduk pada hukum. Parlemen yang solid harus tetap menjalankan fungsi pengawasan. Jika stabilitas hanya berarti dominasi pemerintah atas parlemen, maka stabilitas dapat berubah menjadi konsentrasi kekuasaan.

Dalam perspektif hukum administrasi negara, pemerintahan yang bersih tidak lahir semata-mata dari jumlah partai yang sedikit. Pemerintahan yang bersih ditentukan oleh kepatuhan pada hukum, keterbukaan informasi, akuntabilitas keputusan, pencegahan konflik kepentingan, serta tersedianya mekanisme pengawasan yang efektif.

Ketika Suara Rakyat Tidak Terwakili

Kelemahan paling serius dari ambang batas parlemen adalah kemungkinan hilangnya representasi politik. Pemilih telah menggunakan haknya secara sah, tetapi partai yang dipilih tidak memperoleh kursi karena gagal mencapai ambang batas nasional. Dalam jumlah besar, suara-suara tersebut dapat membentuk kelompok masyarakat yang secara politik tidak memiliki saluran langsung di DPR.

Persoalan ini semakin kompleks karena ambang batas dihitung secara nasional, sedangkan pemilihan anggota DPR berlangsung melalui daerah pemilihan. Sebuah partai dapat memperoleh dukungan kuat di daerah tertentu, tetapi tetap gagal memperoleh kursi karena persentase suara nasionalnya rendah. Akibatnya, aspirasi lokal yang sebenarnya nyata dapat tidak hadir dalam proses pengambilan keputusan nasional.

Ambang batas juga dapat memperkuat dominasi partai besar. Partai yang memiliki jaringan luas, sumber daya besar, popularitas tinggi, dan pengalaman elektoral lebih mudah melewati ambang batas. Sebaliknya, partai baru atau partai yang membawa gagasan alternatif menghadapi hambatan struktural, sekalipun memiliki program yang relevan bagi sebagian masyarakat.

Dalam kondisi tertentu, ambang batas juga dapat mendorong pragmatisme politik. Partai kecil mungkin memilih bergabung dengan partai besar bukan karena kesamaan ideologi atau program, melainkan demi memperoleh akses dan peluang politik. Koalisi yang terbentuk dapat terlihat stabil di permukaan, tetapi tidak selalu memiliki kesamaan visi dalam mengelola negara.

Karena itu, ambang batas parlemen tidak boleh dianggap sebagai jaminan otomatis bagi pemerintahan yang bersih. Pemerintah dengan dukungan parlemen yang besar tetap dapat menghadapi persoalan korupsi, politik transaksional, konflik kepentingan, dan lemahnya pengawasan. Bahkan, parlemen yang terlalu didominasi oleh koalisi pemerintah berpotensi mengurangi efektivitas mekanisme checks and balances.

Pengaturan ambang batas parlemen harus berlandaskan nilai-nilai Pancasila. Pancasila tidak mempertentangkan stabilitas pemerintahan dengan demokrasi, melainkan menuntut agar stabilitas dibangun melalui keadilan, musyawarah, penghormatan terhadap kemanusiaan, dan perlindungan terhadap seluruh rakyat.

Sila Ketuhanan Yang Maha Esa mengingatkan bahwa kekuasaan harus dijalankan dengan tanggung jawab moral, kejujuran, dan kepentingan bangsa, bukan melalui manipulasi atau transaksi politik. Sila Kemanusiaan yang Adil dan Beradab menegaskan bahwa setiap pemilih memiliki kedudukan setara; suara dari partai besar maupun kecil sama-sama merupakan wujud kedaulatan rakyat. 

Sila Persatuan Indonesia mendukung pemerintahan yang stabil, tetapi persatuan tidak berarti menyeragamkan pilihan politik. Kemajemukan dan perbedaan harus tetap dihormati. Sila Kerakyatan menuntut agar parlemen menjadi ruang permusyawaratan dan perwakilan yang efektif sekaligus inklusif. Efektivitas tidak boleh menghilangkan suara kelompok masyarakat.

Adapun sila Keadilan Sosial mengharuskan stabilitas politik diterjemahkan ke dalam kebijakan yang meningkatkan kesejahteraan rakyat, memperluas pelayanan publik, mengurangi kesenjangan, dan melindungi kelompok rentan.

Dengan demikian, ambang batas parlemen harus dirancang secara proporsional agar tidak hanya memperkuat elite, tetapi juga menjaga keseimbangan antara stabilitas pemerintahan, keterwakilan rakyat, dan keadilan demokratis.

Untuk membaca persoalan ini adalah teori good governance. Teori ini menempatkan pemerintahan yang baik pada prinsip partisipasi, transparansi, akuntabilitas, efektivitas, responsivitas, supremasi hukum, dan keadilan. Melalui teori tersebut, ambang batas parlemen tidak cukup dinilai dari kemampuannya mengurangi jumlah partai di DPR.

Kebijakan itu juga harus diuji dari proses pembentukannya dan akibat yang ditimbulkannya. Apakah masyarakat dilibatkan secara bermakna? Apakah angka yang ditetapkan didukung data dan kajian akademik? Apakah suara rakyat terlindungi? Apakah sistem tersebut memperkuat pengawasan terhadap pemerintah? Pertanyaan-pertanyaan itu menjadi ukuran penting bagi legitimasi ambang batas parlemen.

Dengan demikian, pemerintahan yang efektif bukan pemerintahan yang bebas dari perbedaan, melainkan pemerintahan yang mampu mengelola perbedaan melalui hukum, dialog, dan kelembagaan yang akuntabel.

Konflik politik yang dikelola secara terbuka justru dapat menjadi mekanisme koreksi agar pemerintah tidak menyimpang dari kepentingan rakyat.

Arah Pembaruan Kebijakan

Pada Pemilu 2019, tujuh partai politik tidak mencapai ambang batas parlemen 4 persen sehingga sekitar 13,59 juta suara sah tidak terkonversi menjadi kursi DPR. Pada Pemilu 2024, jumlah partai yang gagal masuk parlemen meningkat menjadi sepuluh, dengan sekitar 17,30 juta suara tidak terwakili.

Data tersebut menunjukkan bahwa ambang batas dapat menyederhanakan sistem kepartaian dan mendukung stabilitas pemerintahan, tetapi sekaligus berpotensi mengurangi representasi rakyat.

Menjelang Pemilu 2029, besaran ambang batas perlu dievaluasi secara terbuka, partisipatif, dan berbasis kajian akademik. Penentuannya tidak boleh hanya didasarkan pada kompromi politik antarpartai, melainkan harus mempertimbangkan keadilan elektoral, proporsionalitas, jumlah suara yang hilang, serta kebutuhan membentuk pemerintahan yang efektif.

Alternatif yang dapat dipertimbangkan antara lain menurunkan ambang batas, menerapkan ambang batas bertingkat, atau menyediakan mekanisme untuk mengakomodasi partai yang memiliki dukungan kuat di daerah tertentu.

Namun, perubahan angka saja tidak cukup. Stabilitas pemerintahan juga harus diperkuat melalui transparansi pendanaan partai, kaderisasi yang berkualitas, pengawasan konflik kepentingan, koalisi berbasis program, dan penguatan fungsi pengawasan DPR. Proses perubahan harus melibatkan masyarakat sipil, akademisi, penyelenggara pemilu, kelompok rentan, dan partai politik secara seimbang.

Ambang batas parlemen bukan sekadar persoalan angka, melainkan instrumen yang menentukan bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi kekuasaan.

Indonesia membutuhkan parlemen yang stabil, tetapi tetap beragam, serta pemerintahan yang kuat, namun tidak bebas dari pengawasan. Stabilitas harus menjadi sarana mewujudkan pemerintahan yang bersih, berwibawa, adil, dan responsif.

Oleh: Edi Pranoto, Dosen Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum UNTAG Semarang , pernah menjadi pengawas pemilihan umum.